但教育產(chǎn)業(yè)本身亦是民生工程，因此，學(xué)校食品安全和學(xué)生的營養(yǎng)健康問題，相關(guān)部門的監(jiān)管力度亦越來越強(qiáng)。

《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》（以下簡稱新規(guī)）正是在這樣的社會背景下醞釀出臺。新規(guī)經(jīng)教育部、國家市場監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合發(fā)布，并將于2019年4月1日起施行，同時(shí)廢止2002年9月20日教育部、衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐管理規(guī)定》（以下簡稱舊規(guī)）。

新規(guī)與舊規(guī)相比，新規(guī)并非簡單在舊規(guī)上的修補(bǔ)，而是從行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)、學(xué)校職責(zé)、食堂和外購食品分類管理和預(yù)后措施對舊規(guī)進(jìn)行了重新架構(gòu)。從整體上刪減了舊規(guī)中關(guān)于食堂和食品采購的一些形式要求，例如食堂的建筑要求、細(xì)節(jié)環(huán)境要求和貯藏等細(xì)節(jié)要求，而更加強(qiáng)調(diào)學(xué)校食品管理工作的“安全底線”，更加重視日常管理和安全事件應(yīng)急處理。

故此，結(jié)合長期從事民辦教育投資、并購法律實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者對新規(guī)做出以下解析。

根據(jù)2019年3月21日教育部、市場監(jiān)管總局等部門有關(guān)負(fù)責(zé)人對新規(guī)有關(guān)情況的回答，新規(guī)出臺主要基于三點(diǎn)考慮：一是為了貫徹習(xí)近平總書記“四個(gè)最嚴(yán)”要求；二是為了貫徹落實(shí)健康中國戰(zhàn)略，提升學(xué)校食品營養(yǎng)健康水平；三是為了深入貫徹全面依法治教、健全完善學(xué)校食品安全依法治理機(jī)制。

具體而言，上述三點(diǎn)考慮，一是提到隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，學(xué)校用餐人數(shù)日漸增多，供餐形式更加多元，供餐品種日益豐富，學(xué)校食品安全引發(fā)的社會關(guān)注也在不斷提升；二是要讓孩子們在學(xué)校不僅吃得安全，還要吃得有營養(yǎng)；三是針對解決實(shí)踐中學(xué)校在集中用餐食品安全工作中可能存在的監(jiān)管不力、溝通不暢等問題。

如上表所示，相比舊規(guī)，新規(guī)首先明確了新規(guī)適用的范圍是“實(shí)施學(xué)歷教育的各級各類學(xué)校、幼兒園（以下統(tǒng)稱學(xué)校）集中用餐的食品安全與營養(yǎng)健康管理”，相比于舊規(guī)的“各級各類全日制學(xué)校以及幼兒園”而言，更加明確了新規(guī)適用于所有的實(shí)施學(xué)歷教育的學(xué)校和幼兒園，無論是全日制或非全日制。

在我國現(xiàn)行的教育體系下，根據(jù)《中華人民共和國高等教育法（2018修正）》第十五條規(guī)定：“高等教育包括學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育。高等教育采用全日制和非全日制教育形式。國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實(shí)施高等教育。”第十六條規(guī)定：“高等學(xué)歷教育分為專科教育、本科教育和研究生教育。”以及相關(guān)的其他規(guī)定可以推斷出學(xué)歷教育包括了小學(xué)教育、初中教育、高中教育、專科教育、本科教育、研究生教育。根據(jù)現(xiàn)行的法律分類，中國僅高等教育有全日制和非全日制的分別，故此筆者認(rèn)為小學(xué)教育、初中教育、高中教育均為全日制教育。

故此，新規(guī)區(qū)別于舊規(guī)，明確將高等教育中的非全日制教育納入監(jiān)管體系。對于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，根據(jù)新規(guī)第六十三條的規(guī)定“對提供用餐服務(wù)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，可以參照本規(guī)定管理”；對于條件有限的小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校則“供餐人數(shù)較少，難以建立食堂的學(xué)校，以及以簡單加工學(xué)生自帶糧食、蔬菜或者以為學(xué)生熱飯為主的小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校的食品安全，可以參照食品安全法第三十六條的規(guī)定實(shí)施管理。”

監(jiān)管內(nèi)容上，新規(guī)第二條提出了“集中用餐”，并明確規(guī)定了“集中用餐”的概念“指學(xué)校通過食堂供餐或者外購食品（包括從供餐單位訂餐）等形式，集中向?qū)W生和教職工提供食品的行為”。區(qū)別于舊規(guī)，新規(guī)將外購食品單列在新規(guī)第五章外購食品管理，并且新規(guī)在第三章學(xué)校職責(zé)中將校內(nèi)食品經(jīng)營場所（小賣部、超市等）做出了原則性規(guī)定，即第二十條“中小學(xué)、幼兒園一般不得在校內(nèi)設(shè)置小賣部、超市等食品經(jīng)營場所，確有需要設(shè)置的，應(yīng)當(dāng)依法取得許可，并避免售賣高鹽、高糖及高脂食品。”但是，新規(guī)并未對“確有需要”的內(nèi)涵做出規(guī)定，筆者認(rèn)為新規(guī)旨將類似經(jīng)營場所的設(shè)置進(jìn)行限制，并且將具體的許可交相關(guān)部門裁量。

舊規(guī)第三條原則性規(guī)定了“學(xué)校食堂和學(xué)生集體用餐的衛(wèi)生管理必須堅(jiān)持預(yù)防為主的工作方針，實(shí)行衛(wèi)生行政部門監(jiān)督指導(dǎo)、教育行政部門管理督查、學(xué)校具體實(shí)施的工作原則”。舊規(guī)第五章則主要將對學(xué)校食品衛(wèi)生工作、食品衛(wèi)生安全管理工作的督導(dǎo)評估和食堂管理人員、從業(yè)人員的培訓(xùn)計(jì)劃制定交給了各級教育行政部門，而衛(wèi)生行政部門主要從學(xué)校食堂衛(wèi)生許可證的頒發(fā)上對學(xué)校食堂與集體用餐進(jìn)行控制。

相較于舊規(guī)，新規(guī)首先是增加了監(jiān)管的主體，將縣級以上人民政府、食品安全監(jiān)管部門、衛(wèi)生健康主管部門、區(qū)域性的中小學(xué)衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)、婦幼保健機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)均作為了不同板塊的監(jiān)管主體；其次是將學(xué)校集中用餐食品安全監(jiān)督管理、學(xué)校食品安全風(fēng)險(xiǎn)、營養(yǎng)健康監(jiān)測均規(guī)定由食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行管理，并且其有權(quán)依法查處涉及學(xué)校的食品安全違法行為；再次新規(guī)要求建立學(xué)校食堂食品安全信用檔案、抽查考核學(xué)校食堂食品安全管理人員，教育主管部門主要指導(dǎo)和督促學(xué)校本身去建立健全其食品安全與營養(yǎng)健康相關(guān)管理制度。從上述內(nèi)容可見，新規(guī)從職責(zé)體系上分工更加明確，更為匹配各行政主管部門本身的職權(quán)。

在這種多部門協(xié)同監(jiān)督指導(dǎo)的監(jiān)管體制下，新規(guī)基本建立了縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，事前教育部門督促學(xué)校管理制度完善，事中食品安全監(jiān)管部門監(jiān)督處罰，衛(wèi)生健康部門監(jiān)測食品安全風(fēng)險(xiǎn)和營養(yǎng)健康，事后縣級以上地方人民政府應(yīng)急預(yù)案和衛(wèi)生健康主管部門組織救治的體系。

從學(xué)校本身和學(xué)校舉辦者的角度而言，新規(guī)明顯在集中用餐的監(jiān)管上增大了力度和維度；同時(shí)各主管部門的監(jiān)管范圍更為明確和更具針對性，將學(xué)校食堂、供餐單位和校園內(nèi)以及周邊食品經(jīng)營者均納入了檢查范圍。

舊規(guī)關(guān)于學(xué)校對食品衛(wèi)生安全管理主要規(guī)定為建立主管校長負(fù)責(zé)制，并配備專職或兼職的食品衛(wèi)生管理人員，且簡要的對學(xué)校食堂安全衛(wèi)生體制及監(jiān)督體制進(jìn)行了規(guī)定。

新規(guī)在學(xué)校監(jiān)管職責(zé)上進(jìn)行了更明確的規(guī)定，并對學(xué)校監(jiān)管體制提出了新的要求和建議。

首先實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，明確了食品安全的責(zé)任人。其次，此次新規(guī)定首次提出了陪餐制度，即新規(guī)第十三條規(guī)定“中小學(xué)及幼兒園范圍內(nèi)建立集中陪餐制度，每餐均由學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)生共同進(jìn)餐，并做好陪餐記錄,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決集中用餐過程中存在的問題”。該項(xiàng)制度更加明確了學(xué)校應(yīng)當(dāng)重視及加大對學(xué)生集體用餐的監(jiān)督及監(jiān)管。再者，新規(guī)第十二條限定了中小學(xué)及幼兒園的小賣部、超市等食品經(jīng)營場所的設(shè)立，如確有需要應(yīng)依法取得并避免銷售高鹽、高糖及高脂食品。最后，對于學(xué)校食品采購及管理，新規(guī)明確了應(yīng)當(dāng)提供家長委員會、學(xué)生代表大會及教職工代表大會的建議通道，并接受上述學(xué)校機(jī)構(gòu)的意見，確保監(jiān)督權(quán)的公開化。

五、  食堂管理制度具體化  

舊規(guī)對于食堂管理制度的約束主要是關(guān)于食堂建筑、設(shè)備與環(huán)境衛(wèi)生要求以及食品采購、存儲加工上的衛(wèi)生要求。雖其中也對部分食堂環(huán)境及食品衛(wèi)生做了較為細(xì)致的規(guī)定，但相比新規(guī)而言，這些規(guī)定過于細(xì)節(jié)，并且在實(shí)施時(shí)可能流于表面。對此，新規(guī)單列第四章對于食堂管理制度上提出了更為全面具體的要求。

首先，新規(guī)明確了學(xué)校自主經(jīng)營的食堂應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則，不以營利為目的；并且明確規(guī)定了實(shí)施營養(yǎng)改善計(jì)劃的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校食堂不得對外承包或者委托經(jīng)營。其次，新規(guī)允許學(xué)校食堂引入社會力量承包或者委托經(jīng)營，同時(shí)明確規(guī)定委托經(jīng)營或?qū)ν獬邪紤?yīng)當(dāng)以招投標(biāo)等公開方式選聘有資質(zhì)的餐飲服務(wù)單位，且經(jīng)營合同中應(yīng)明確雙方關(guān)于食品安全與營養(yǎng)健康的權(quán)利義務(wù)。最后，除對學(xué)校食堂設(shè)備設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生及食品采購存儲進(jìn)行了明確的規(guī)定外，新規(guī)還對學(xué)校食品采購明確要求檢驗(yàn)食品生產(chǎn)者或供應(yīng)商的相關(guān)許可證或檢疫證，并要求對采購憑證及許可證進(jìn)行留存，確保可追溯食品來源。

舊規(guī)第三十二條中規(guī)定了學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立食物中毒或者其他食源性疾患等突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制，并列舉了應(yīng)采取的措施。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場的需求，導(dǎo)致了大多數(shù)學(xué)校都會對部分或全部學(xué)生提供集中用餐，由此也產(chǎn)生了一系列的社會問題，引起了很多關(guān)注和爭議。

故此，新規(guī)將食品安全事故調(diào)查與應(yīng)急處理單獨(dú)作為第六章進(jìn)行了規(guī)定，除了對舊規(guī)三十二條的延續(xù)外，同時(shí)規(guī)定了食品安全事故的應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)、食品安全事故報(bào)告及調(diào)查處理和安全輿情關(guān)注及社會關(guān)切回應(yīng)。

在此過程中，主要由教育部門接收安全食品事故報(bào)告后向上級人民政府教育部門報(bào)告，教育部門向同級人民政府以及上一級教育部門報(bào)告啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案等機(jī)制；并且除由相關(guān)部門同意公布的食品安全信息外，將向社會發(fā)布相關(guān)工作信息，回應(yīng)社會關(guān)切的工作落實(shí)到了教育部門。

舊規(guī)對于出現(xiàn)學(xué)校食源性疾病事故責(zé)任人給予相關(guān)通報(bào)處分，對違規(guī)頒發(fā)衛(wèi)生許可證的責(zé)任人由衛(wèi)生行政部門給予通報(bào)處分，情節(jié)特別嚴(yán)重的依法追究法律責(zé)任。

新規(guī)對于責(zé)任追究規(guī)定得更為詳細(xì)：一是規(guī)定了未按照規(guī)定建立食品安全制度或未按制度控制過程的，依照食品安全法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰；二是對于未查驗(yàn)或留存食品生產(chǎn)商或供貨商相應(yīng)資質(zhì)憑證的、違規(guī)采購禁止性食材的、未按規(guī)定對食材進(jìn)行留樣的，均最高可處以3萬元罰款；三是對于學(xué)校食品安全工作人員因自身違反相關(guān)規(guī)定或?yàn)^職的，應(yīng)根據(jù)情節(jié)給予相應(yīng)處分，構(gòu)成犯罪的應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)；四是學(xué)校食品安全負(fù)責(zé)人對于食品安全事故隱瞞不報(bào)、偽造毀滅證據(jù)等行為應(yīng)予以處分，構(gòu)成犯罪的應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)；五是對于各行政機(jī)構(gòu)若監(jiān)管不力造成學(xué)校發(fā)生安全事故的也應(yīng)給予相應(yīng)處分甚至移交司法機(jī)關(guān)。

由此可見，新規(guī)對學(xué)校食品安全的監(jiān)管更加詳細(xì)，不僅增加了罰金制度，同時(shí)明確對于構(gòu)成犯罪的行為應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)。新規(guī)的處罰范圍不僅更廣且力度更大。