前 言：2024年5月19日，一架載有伊朗總統、外長以及其他隨行人員的直升機在東阿塞拜疆省瓦爾扎甘地區發生硬著陸事故，伊朗總統萊希及外長阿卜杜拉希揚在事故中罹難。5月23日，伊朗武裝部隊總參謀部發布首份直升機事故調查報告，尚未明確事故發生的具體原因。在過去幾天中，許多專家分析了此次事故可能的原因，多數意見認為或許是由于山區極端氣候變化（大霧與快速降低的氣溫等復雜情況）導致的。
在此次事故中，引起筆者注意的背景是：此次失事的直升機，是1960年代美國生產的貝爾212型直升機。有消息稱該架飛機是1976年伊朗巴列維政權購買進口的，使用至今已近50年！1979年伊朗革命后，受限于美國制裁，伊朗無法購買更先進的直升機，且無法得到飛機廠家的技術服務與支持，更難以通過正常途徑采購核心零部件。雖然據稱伊朗通過各種渠道建立了自己的MRO（飛機保養、維修、大修）能力，但可能仍然難以保持該飛機的良好適航狀態。因此，是否因為惡劣氣候導致飛機自身的機械故障而使得直升機失控撞山，還有待最終官方結論。為此，有境外媒體稱美國的制裁等“長臂管轄”，是導致此次事故的原因之一。
筆者認為，飛機的定期檢查、養護和維修非常復雜且有嚴格要求，這是為了確保飛機始終處于適航狀態。同樣，在采購和運營航空器過程中，也要積極謹慎地了解并遵守航空器的廠家關于采購、使用、運營、轉售等方面的政策與限制要求，避免因涉及制裁、禁運、管制等內容而難以保持航空器的適航。我國目前大力提倡發展“低空經濟”，鼓勵研發制造優質高效航空器，而航空器當中有許多技術、部件、軟件都離不開全球供應鏈的支持。那么，在未來發展低空經濟過程中，我國企業是否會受到類似制裁等“長臂管轄”的影響，我國企業又該如何應對？就此，筆者簡要分析如下。
一、我們在常見語境中探討的“長臂管轄”，主要是指美國通過將其國內法管轄延伸至全球而對其他國家或地區產生的法律影響
（一）“長臂管轄”起源于美國民事訴訟制度，后擴展至域外管轄，主要體現為各類制裁、出口與再出口管制等
由于美國是州聯邦國家，因此“長臂管轄”制度起初用于解決美國州與州之間的民商事管轄權糾紛問題，即當原告與被告發生訴訟時，被告住所地雖然與受理法院不在同一個州，但由于被告與受理法院所在地存在某種最低聯系，且原告所提出的權利要求之產生與這種聯系有關。基于該項權利要求，受理法院依法有權對被告行使屬人管轄權。但隨著美國經濟貿易在全球范圍內日益活躍，以及美元作為國際通用貨幣，美國長臂管轄權的適用范圍也日益擴大，由原來的國內管轄擴展至域外管轄，由過去的司法管轄權也擴展至立法管轄權、執法管轄權等。
國內提及美國“長臂管轄”的概念來源于國務院新聞辦公室2018年9月24日發表的《關于中美經貿摩擦的事實與中方立場》白皮書。目前我們語境中的“長臂管轄”，主要是指美國通過制裁、出口管制、限制交易等方式將其國內法適用于域外的法律行動。近年來，由于錯綜復雜的政治與經濟結構變化等原因，美國頻繁運用長臂管轄權對域外實體進行制裁或限制。在此過程中，中國企業與實體受到制裁、限制等新聞經常見諸報道，在一定程度上影響了我國企業的發展。
除了直接要求美國人士（包括任何美國公民、合法永久居民、根據美國法律成立的實體以及任何位于美國境內的人士）接受美國政府關于制裁、出口管制等條例外，美國還通過其國內立法確定的“長臂管轄”要求非原產美國境內的“外國產品”，只要“美國成分”（如內嵌的零件或使用的技術）超過最小占比，也需遵守美國相關的出口管制措施。此前中興通訊、華為等中國企業就是因為向美國制裁的國家或地區提供含有美國成分的產品和服務，而受到美國的制裁。直到今天，中興通訊仍需要遵守美國商務部工業安全局(“BIS”)任命的特別合規協調員(“SCC”)的審計、監督和評估(包括定期進行事先告知或不予事先告知的現場訪問)。
（三）EAR是美國出口管制與“長臂管轄”的核心法規，根據其規定，符合最小占比規則和外國直接產品規則的兩用物項也應接受EAR管制
美國《出口管理條例》（Export Administration Regulations，EAR）是美國出口管制制度的核心法規，由美國商務部BIS實施，主要管制民用以及軍民兩用等物項的出口以及再出口等行為。根據EAR規定，除美國物項（包括美國原產物項及位于美國的物項）外，可以適用最小占比規則（De Minimus Rule）及外國直接產品規則（FDPRule）的外國物項也屬于EAR管制物項。
前文所提及的中興通訊與華為公司的案例，就是因為前述公司制造、銷售的產品中含有（incorporate）受管制的美國原產商品、“捆綁”（bundle with）或“混合”（commingle with）了受管制的美國原產軟件。EAR按照3種最小占比規則，確立了3類對非美國原產但含有“美國成分”的外國產品的管制標準，簡要而言：
1.對于符合EAR第734.4（a）條規定情形的外國產品（例如特定高性能外國計算機、加密技術、軍事產品等），只要該外國產品包含了美國成分，不論成分占比多少，均受到美國出口和再出口管制；
2.對于再出口包含受控美國原產商品或者“捆綁”美國特定目錄之原產軟件的外國制造商品，如果上述美國原產商品或美國原產軟件的價值超過該外國制造商品總價值的10%，則該外國產品應受到EAR管制。
3.除了前述已規定最小占比規則而涵蓋的特殊外國產品，以及向除被美國制裁之國家地區以外的國家（地區）出口的外國產品外，其他外國產品如果包含美國成分（以美國技術價值占外國產品總價值的比例而言）超過25%時，才受到EAR管制。
具體還有許多除外情形與細化的規定，受限于篇幅，筆者不再一一詳述。
二、發展“低空經濟”，離不開來自全球的優秀技術、設備與服務，需要考慮“長臂管轄”的可能影響
（一）低空經濟的發展，離不開包括先進航空器在內的各種新質生產力
2023年12月召開的中央經濟工作會議強調打造生物制造、商業航天、低空經濟等若干戰略性新興產業，為國家經濟發展和產業結構轉型升級、發展新質生產力指明了新路徑。今年2月召開的中央財經委員會第四次會議又對推動低空經濟發展作出重要部署。“低空經濟”還被首次寫入我國《政府工作報告》，已成為各地政府高度關注的新賽道。僅2024年5月，就有十多個省、自治區、直轄市政府密集出臺關于發展低空經濟的指導意見和配套政策。
低空經濟的定義在學術界尚未統一。目前比較普遍的提法是“低空經濟是以各種民用有人駕駛航空器和無人駕駛航空器的低空飛行活動為牽引，開展相關航空器的研發、生產、銷售，并輻射帶動低空飛行活動有關的基礎設施建設、飛行服務、產業應用、技術創新、安全監管等相關領域產業融合發展的綜合性經濟形態”。
而低空空域，通常是指距正下方地平面垂直距離在1000米以內的空域，根據不同地區特點和實際需要可延伸至3000米。2023年底，民航局發布的《國家空域基礎分類方法》和中央空管委發布的《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》將空域劃分為A、B、C、D、E、G、W等7類，其中，G、W類為非管制空域。就G類空域而言，在不影響民航公共運輸的前提下，平均海平面高度6000米以下的廣大空域也可能成為未來低空經濟產業馳騁的領域。
（二）中國的民用無人機技術對全球先進制造業的供應體系有較強依賴
在新聞報道中，與低空經濟一起經常提及的eVTOL（Electric Vertical Take-off and Landing，電動垂直起降飛行器）是一種優質高效的新型航空器，從外形上看，有點類似大號的“大疆”。而我們在日常生活中使用的“大疆”，其實主要是指消費級無人機。眾所周知，大疆占據著全球消費級無人機市場七成以上的份額，在全球民用無人機企業中排名第一。根據 Drone Industry Insights 數據顯示，大疆在美國民用無人機市場份額近80%。
國內經常有報道稱中國無人機已實現全國產化，不懼國外制裁。但事實上，僅以大疆的Mavic Air 2無人機而言，其核心的旋翼支持芯片以及飛控系統是大疆獨有專利技術；而負責核心電池、無線電信號、噪音消除的芯片分別來自美國的德州儀器和Qorvo公司；面部感知、手勢識別和輔助安全著陸算法的視覺單元模塊芯片來自英特爾旗下的Movidius公司；飛行陀螺儀微電子芯片來自美國Invensense和ADI；全球導航系統模塊使用歐洲U-blox公司的芯片。
在上述芯片中，近八成芯片都來自中國大陸以外的芯片企業。因此，在客觀上我國的無人機行業對全球供應鏈的依賴程度并不低。當然，上述芯片并非像在手機或PC中使用的先進工藝芯片那樣需要用于極其龐雜的運算，因此大多使用20nm-65nm制程，在一定程度上不太需要擔心來自美國關于半導體領域的制裁。實際上，就民用無人機而言，需要使用包括視覺芯片、主控芯片、電源芯片、接口轉換器、通信等超過10種以上芯片，用于支持無人機的飛控系統、傳感系統、數據傳輸與運送以及聯網設置等。隨著未來我國低空經濟的蓬勃發展，各種更加先進的消費極無人機和工業級無人機，以及載人飛行器將作為飛行活動的主要載體加入到低空經濟的大軍當中，而這些先進航空器也需要使用更為先進工藝的芯片、高端零部件與軟件，仍然離不開來自全球的供應體系。
（三）其他航空器也需要來自發達國家的發動機、航電系統等核心技術與產品
除了無人駕駛航空器之外，低空經濟發展也需要傳統的有人駕駛固定翼飛機和旋翼飛機（例如文首提到的直升機）的全面參與，實現不用的應用場景，從而構建更加豐富完善的航空業態。在這些使用燃油的有人駕駛航空器當中，核心的發動機與航電系統，同樣需要使用來自發達國家的產品。
因此，我們需要考慮“長臂管轄”對我國低空經濟產業可能產生的影響，并制訂妥善的應對措施。
三、“長臂管轄”對我國低空經濟產業的主要影響
（一）中國的航空器制造企業，如果被納入美國限制類清單中，可能無法獲得來自發達國家的核心零部件
美國政府制訂了門類復雜的限制清單，包括但不限于特別指定國民清單、實體清單、被拒絕人員清單、軍事最終用戶清單等，被納入這些清單當中的中國企業如果需要向國際供應商采購核心部件時，則這些國際供應商必須獲得美國政府的特定出口審批或豁免。中國目前被列入美國各類限制實體清單的企業、個人或實體已超過1000家，這其中也包括部分航空制造企業，例如中航工業及其下轄多個分、子公司被認為屬于“與軍事業務有連結的”用戶而列入MEU或美國商務部實體清單，另外有多家國營、民營航空制造供應商也被列入，整體覆蓋了從機翼、機身段、駕駛艙、客艙乃至航空座椅生產商等。在未獲得美國出口供應商的出口許可證前，此類企業無法獲得美制相關航空產品。
以國產大飛機C919為例，其制造商為中國商飛。多年來，美國議員多次提議將中國商飛拉入“黑名單”。而在2022年，BIS還將中國商飛的下屬企業上海飛機設計研究院和上海飛機制造公司指定為軍事最終用戶（MEU），從而對其進行出口管制。C919使用的LEAP發動機是CFM國際公司制造的，而CFM國際公司是美國通用電氣航空集團和法國賽峰飛機發動機公司的合資企業。為此，通用電氣公司在2020年獲得特朗普政府的出口許可批準，才得以向中國商飛供應CFM LEAP-1C航空發動機。如今中美關系復雜多變，且每逢大選之年因政治環境的變化與選舉需要，美國政府往往可能對中國采取更多的限制措施。如果將來美國政府限制供應商向中國商飛提供發動機或航電系統等關鍵部件或飛機所需的重要復合材料，則C919的生產制造將受到嚴重影響。
（二）我國的航空制造、運營企業，如果向被制裁或限制的實體銷售產品或提供服務，也可能導致自身無法獲得國際供應商的支持。嚴重者，該企業和高管還可能直接受到美國的各種制裁
由于美國在航空工業領域積累的諸多技術優勢，全球許多國家地區的航空工業企業都需要使用來自美國的技術或產品。為了避免因違反美國的出口管制而產生不必要的商業風險，許多國際知名的航空器制造企業在向其客戶銷售產品后，都要求航空器的采購方與運營方，持續向制造企業提供該航空器的最終用戶聲明（End User Statement)，不僅要求披露這些航空器的最終用戶具體情況，還應承諾這些最終用戶均不會違反來自美國或歐盟的各類制裁、出口與再出口管制、限制要求，且不得將航空器用于軍事用途或為軍事實體提供服務。如果違反了這些要求，則航空器制造企業將停止對航空器采購方與運營方的技術支持。
筆者就曾處理過一個因違反上述要求而受到影響的中國民航案例：某地方民航運輸企業，采購并運營了歐洲制造的先進小型運輸飛機，用于在中國境內進行短途航線運輸飛行。歐洲制造商要求該民航企業提供最終用戶聲明，該民航企業于是提供了一份清潔的最終用戶聲明，表示未違反任何可能的管制。然而，在該民航企業的內部工作報告中，卻聲稱其拓展了某客戶（該客戶在美國商務部實體清單中）。歐洲制造商在獲悉上述情況后，要求該民航企業披露與該客戶相關的所有具體交易細節，并重新出具一份澄清上述情況的最終用戶聲明。然而，該民航企業的國有大股東因擔心承擔“過錯或責任”，且對美國“長臂管轄”的理解不清晰，認為該民航企業即使拓展了這個被美國商務部實體清單限制的客戶，但也只是民航運輸，不涉及軍事用途，因此并未違反最終用戶中所稱的管制，于是指令該民航企業拒絕了歐洲制造商的要求。隨后，歐洲制造商為避免自身的風險，只能暫停了對該民航企業的技術支持，導致該民航企業運營的飛機無法保持適航要求，陷入了運營困難。
除了因國際供應受限而影響經營之外，如果中國航空制造企業直接或間接將自己制造的含有美國成分最小占比的產品出售給美國制裁國家或地區，或參與將受美國管控的物品或技術直接或間接出口至受美國限制地區的，還可能面臨被美國直接制裁的風險，企業高管也可能因此而被美國政府直接采取民事、行政、刑事方面的制裁。
綜上所述，中國的航空制造業仍有許多短板，其零部件生產、復材、組裝都處于產業鏈發展的初級或中間階段，對于美國產品一直存在較大依賴。因此，在中國尚不具有完整航空制造產業鏈或核心技術國產替代的前提下，采購來自美國航空類的出口物項，將始終處于EAR管控的風險中。
四、在中國法律制度下對“長臂管轄”的應對措施
（一）中國企業要加強對“長臂管轄”的風險評估和內控機制建設，培養應對美國各類出口管制與制裁的風險評估與防范能力
首先，中國航空制造業企業應當及時聘請專業的涉外法律專家，詳細分析美國EAR的新規以及相關更新的清單，對相關管制規則進行恰當解讀，并對相關規則可能引發本企業所處的產業鏈風險進行提前分析。以EAR對中國最終軍事用途或最終軍事用戶的受控物項清單而言，并非全面管控，而主要針對EAR第744.21節中所規定的物項。中國航空制造企業可以結合相關的受控物項清單，詳細判斷其產業鏈中可能受限的部件和替代方案，從而有針對性地進行彌補或國產替代。
其次，中國企業還應建立相應的內部管理體系，不僅要準確理解EAR“最終軍事用途”和“最終軍事用戶”的法律含義，做好產業鏈方面的替代預案，還應參考其他企業盡職調查的經驗，做好上下游產業鏈客戶的披露與調查工作，梳理本企業產品與服務所指向的最終用戶和最終用途是否涉及前述管制，并推進公司內部的合規管理建設。
再次，當企業被納入美國出口管制各類清單時，也應當利用法律武器堅決對不公正待遇予以反擊。由于美國法律體系相對透明，且對政府的具體行政行為設計了諸多救濟路徑，許多中國公司在美國法院起訴要求移除管制清單的案件都獲得了相對理想的結果（例如小米被移出美國軍事管制清單）。因此，中國企業也要充分運用美國自己的法律制度維護自身合法權益。
五、中國國內立法體系對美國“長臂管轄”的正面回應
（一）《反外國制裁法》設立了中國企業受到外國歧視性限制措施時的救濟路徑
《反外國制裁法》第十二條規定，任何組織和個人均不得執行或者協助執行外國國家對我國公民、組織采取的歧視性限制措施；組織和個人違反前款規定，侵害我國公民、組織合法權益的，我國公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。根據上述規定，如果境外供應商因“長臂管轄”措施對中國航空制造企業遲延供應或者終止供應的，則中國航空制造企業可根據《反外國制裁法》要求境外供應商繼續履行供應義務，并就遲延供應導致的損失要求境外供應商進行賠償。當然，具體的救濟方式還有待于對法律實施的進一步細化和明確。例如：“歧視性限制措施”的具體內涵與界定標準有待明確，“執行或協助執行歧視性限制措施”的方式認定標準有待細化，具體的管轄法院與訴訟案由有待解釋等。相信在不久的將來，與之相關的司法解釋或實施細則也可能會逐步出臺。
（二）不可靠實體清單制度，是直接針對美國“實體清單”的制度性回應
中國商務部于2020年實施的《不可靠實體清單規定》是中國對外貿易法律制度體系的重要部分。如前文所述，眾多跨國企業因使用美國的技術與產品，或使用美元結算交易，不得不執行美國的“實體清單”制度；但在中國實施不可靠實體清單制度的背景下，這些跨國企業也需要權衡美國與中國不同的規制體系對其業務的影響，從而給予了跨國企業向美國傳遞這種壓力和尋求替代措施的動力。2024年5月23日，中國商務部宣布將美國波音防務、空間與安全集團，美國通用原子航空系統公司，美國通用動力陸地系統公司列入不可靠實體清單并采取相應措施，正是對美國對臺軍售和“長臂管轄”的回應。
（三）《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（簡稱《阻斷辦法》），也是中國通過國內立法開展的技術霸權的反制措施
《阻斷辦法》于2021年出臺，是希望通過阻斷外國法對中國主體的域外效力，保護本國企業和本土化的境外投資企業之利益免受域外法律的不當侵害。歐盟《阻斷條例》的實施就曾成功地迫使美國在“道達爾公司案”中放棄對道達爾公司域外管轄，這一案例也為中國提供了可供借鑒的路徑。未來受到美國管制或制裁的中國企業，可考慮依據中國《阻斷辦法》以國際禮讓原則作為抗辯依據，為中國企業不遵守美國的制裁提供法理上的支撐。
（四）《中國禁止出口限制出口技術目錄》（簡稱《出口限制技術目錄》），也將進一步完善中國自己的出口管制體系，建立我國的“長臂管轄”制度
如前文所述，大疆在消費極無人機領域具備絕對優勢，其擁有的1.4萬件專利，是全球任何無人機企業也無法繞過的技術壁壘。假設中國政府對這些核心技術加以管制，也將對全球其他無人機企業的發展產生顯著影響。近年來，我國的《出口限制技術目錄》不斷豐富完善，包括“基于數據分析的個性化信息推送服務技術”和“人工智能交互界面技術”等都被納入該目錄。未來，我們也可通過向美國企業限制出口核心技術，反制美國對中國企業不公正的技術霸凌行為。后續還可參考美國的作法，適時推出統一的《出口管制清單》，進一步完善中國的出口管制法律體系。
綜上所述，我國通過國內立法的不斷完善，不僅構筑了公法領域的域外管轄權力，還賦予國內主體在面對歧視性限制措施時的民事賠償權利，為中國企業應對“長臂管轄”設計了更有益的救濟路徑。當然，在司法實踐當中，受到美國“長臂管轄”影響的相關組織和個人，大多數仍選擇遵守美國的管制措施以謀求企業自身的持續發展，這背后也有非常復雜的原因。為此，作為法律專業人士，不僅需要持續引導中國企業更好地運用國內的法律武器以保護自身權益，也需要從全局的高度思考、解決問題，積極參與創建國際間公平的技術發展和技術交流規則，倡導建立更公平和可持續發展的全球治理法律體系，以幫助中國的航空領域企業更好地發展，助推中國的低空經濟加速騰飛。
（作者：鄭毅）
