2023年5月16日，浙江省公安廳在浙江政務服務網中公布“吳某參與聚眾淫亂案”的行政處罰決定書引發了社會的廣泛爭議。該行政處罰決定書不僅包含被處罰人的真實姓名，還包括被處罰人的性取向、違法行為等敏感信息。 ① 關于浙江省公安廳的行為，存在兩種截然相反的觀點。贊成者認為浙江省公安廳的行為有助于達到威懾和預防的目的，而反對者則認為浙江省公安廳的行為侵犯了被處罰人的個人隱私。② 本文認為，浙江省公安廳公布行政處罰決定書的行為，使得行政處罰決定公開的邊界問題再次進入公眾視野，其行為的合法性、合理性及必要性值得深入探討。

行政處罰決定公開的異化

隨著透明政府建設的深入以及互聯網信息技術的發展，行政處罰決定公開已然偏離其最初的立法目的，具體表現為兩個方面：一是從作為行政機關“義務”的被迫公開到作為行政機關“權力”的主動公開；二是行政處罰決定的公開范圍不斷擴大，從以不公開為原則到以公開為原則，直至將行政處罰決定公開作為懲戒措施。

（一）作為權力的行政處罰決定公開

《行政處罰法》第五條要求行政機關作出行政處罰時應當遵循公正、公開原則，其最初的立法目的是強化社會公眾對行政執法行為的監督，保障公民的知情權與監督權，以防公權力不當侵害私權利。有學者認為，行政處罰決定公開的主要目的是加強對行政執法活動的監督，保障公民行使監督權等權利，具有權利的屬性。③ 但也有學者認為，以往將行政處罰決定公開視為公民行使監督權等權利的觀點值得商榷。盡管行政處罰決定公開夾雜著行政機關自我監督的初衷，但不能簡單地理解為行政處罰決定公開是公民監督依法行政的一種“權利”。相反，當下的行政處罰決定公開更多表現為對被處罰人的二次制裁，屬于行政機關享有的“權力”范疇。④ 行政處罰決定公開的權力屬性主要表現在三方面：一是行政機關對是否公開行政處罰決定享有自由裁量權。《行政處罰法》第四十八條第一款規定，行政機關應當依法公開具有一定社會影響的行政處罰決定。但該條中“具有一定社會影響”的認定尚無明確標準，其實質是賦予行政機關公開行政處罰決定的自由裁量權，屬于行政機關享有自由裁量的權力之一。二是行政處罰決定公開具有二次制裁的功能。現行法律未明確規定行政處罰決定公開必須進行匿名化處理，實踐中個別地區的行政處罰決定公開未有效關注被處罰人的個人信息及個人隱私保護，其行政處罰決定公開的內容涵蓋被處罰人的真實姓名及隱私信息，將行政處罰決定公開作為對被處罰人二次制裁的手段。三是行政處罰決定公開缺乏有效的救濟措施。雖然《行政處罰法》第四十八條第二款規定，行政處罰決定公開有誤的，行政機關應當在三日內撤回并公開說明理由。但該規定并未明確行政機關公開行政處罰決定有誤的法律責任，未能有效約束行政機關公開行政處罰決定的行為。

如上文所言，行政處罰決定公開的權力屬性，決定其應當受到行政法律體系的制度性約束，以限縮其權力邊界。但個別行政機關未能有效辨析行政處罰決定公開的權利屬性或權力屬性，不當擴大行政處罰決定公開的范圍，將原則與例外相互置換，如《國家統計局行政處罰信息公示辦法》第三條規定，行政處罰信息應當堅持“公開為常態、不公開為例外”的原則。當今世界屬于信息大爆炸時代，任何通過互聯網發布的信息，頃刻間可遍布世界各地。同時，現有技術手段難以完全消除錯誤的互聯網信息。在缺乏權利救濟的背景下，廣泛公開未匿名化處理的行政處罰決定的行為，可對被處罰人造成持續性的打擊和傷害。

（二）作為懲戒的行政處罰決定公開

當前行政機關實施的行政處罰決定公開，已然偏離該制度構建初衷監督行政執法的功能，其借助互聯網及時、迅速、廣泛傳播的特性，逐漸演變為對被處罰人二次懲戒的措施。根據《行政處罰法》第二條關于行政處罰的概念定義，行政處罰的成立需要同時具備三個要件：一是行為主體，即行政機關；二是處罰對象，即違法行為人；三是違法后果，即減損權益或增加義務。其中，實現行政處罰的懲戒目的是行政處罰成立的必然結果。實踐中的行政處罰決定公開是行政機關針對被處罰對象作出的或者客觀上能夠給被處罰人的聲譽造成一定影響并產生心理壓力的行政行為，符合行政處罰行為主體、處罰對象、違法后果的構成要件，應被定性為行政處罰行為。⑤ 至于行政處罰決定公開涉及的行政處罰類型，有學者認為其屬于聲譽制裁中的聲譽罰。⑥ 聲譽制裁是指公權力機關通過公布被處罰人的違法行為，降低被處罰人的社會信用評價，達到制裁被處罰人目的的行為。聲譽制裁通常包括通報批評、納入失信被執行人名單、違法行為公布等內容，具有人格羞辱或道德譴責的特征。⑦ 當下的聲譽制裁存在明顯不足：一是聲譽制裁存在定位不明。實踐中的聲譽制裁往往與政府信息公開相結合，形式上符合政府信息公開的條件，但實質上包含對違法行為人的處罰內容。二是聲譽制裁存在濫用之嫌。實踐中的聲譽制裁借助政府信息公開的途徑，未嚴格區分違法行為的嚴重程度，簡單地采取一律公開的方式，處罰范圍未免過于寬泛。三是未能關注聲譽制裁的有效救濟。聲譽制裁不僅能對被處罰人產生心理上的強制，更能導致被處罰人社會信用的降低，即所謂的“社死”。而且聲譽制裁信息一經網絡發布則難以控制，即使事后采取刪帖、發公告等方式澄清，仍難以將被處罰人的聲譽恢復如初。

如上文所言，行政處罰決定公開符合行政處罰的構成要件，屬于聲譽制裁中的聲譽罰。理論界雖有關于嚴格限制聲譽制裁適用的學說，但實踐中普遍存在公權力機關借助政府信息公開的途徑，實現對被處罰人聲譽制裁的效果。換言之，實名化的行政處罰決定公開，屬于事實上創設的新的行政處罰，應當予以限制。

行政處罰決定公開的限制

行政處罰決定公開不僅涉及公共利益與個人利益的平衡，還涉及行政處罰決定公開的法律依據及定位問題。實踐中的行政處罰決定公開可能造成對被處罰人的二次制裁，違反一事不再罰的原則。且行政處罰決定公開被處罰人的個人信息，可能涉及被處罰人的隱私保護問題，與當前法治環境下加強個人信息及隱私保護的趨勢不符。同時，對被處罰人的個人信息進行匿名化處理，并不影響行政處罰決定公開對被處罰人以及被處罰人以外第三人的警示教育作用。

（一）行政處罰決定公開涉及公私利益的平衡

行政處罰決定公開與刑事制裁公開類似，均涉及公共利益與個人利益之間的平衡，但二者又存在明顯區別。首先，刑事制裁公開是維護犯罪分子權利的需要。刑罰屬于最嚴厲的處罰措施，涉及財產刑、自由刑，甚至是生命刑，必須予以嚴格限制。刑事制裁公開能夠有效制約公權力的行使，防止司法獨斷造成的冤假錯案，維護社會公共利益。刑事制裁公開可能侵犯的個人利益，如個人信息、隱私等，相較于公共利益與人權保障，顯然居于次要地位。而行政處罰決定公開更多涉及公眾的知情權與監督權，其屬于貶損性的行政行為，并非為了保護違法行為人的權利。一般情況下，行政處罰的違法情節較輕，影響范圍較小，社會公眾對行政處罰的知情權與監督權的需求不高。相較之下，行政處罰決定公開的作用明顯低于刑事制裁公開，顯然沒有全面公開的必要。其次，行政處罰公開違反一事不再罰原則。《行政處罰法》第二十九條規定，行政機關不得對同一違法行為給予兩次以上罰款的行政處罰。基于舉重以明輕的原則，既然行政機關不得對同一違法行為給予重復罰款，那么行政機關同樣不得對同一違法行為給予兩次以上的重復處罰。行政處罰決定公開是行政機關對被處罰人作出行政處罰后，向社會公開的行政處罰決定。⑧ 換言之，行政處罰決定公開時，被處罰人正在履行或已經履行完畢前述行政處罰義務。而未匿名化處理的行政處罰決定公開屬于行政處罰中的聲譽制裁，當行政處罰相對人因某一違法行為已被行政處罰，再次對其實施聲譽制裁，顯然違反一事不再罰原則。最后，《行政處罰法》第五條第二款、《刑法》第五條，分別對應行政處罰的過罰相當原則與刑事處罰的罪責刑相適應原則。前述兩項原則要求行政機關、人民法院對被處罰人作出行政處罰或刑事判決時，應當充分考慮被處罰人的違法情節、違法性質、社會危害等，適用與違法行為相當的處罰措施。任何處罰措施并非為了處罰而處罰，其最終目的在于幫助違法行為人認識、改正錯誤，重新回歸社會。行政機關處罰違法行為所適用的處罰措施一般較輕，罰款數額不大或最高15日的拘留。但行政處罰決定公開所減損的被處罰人權益，顯然明顯高于行政機關依法對被處罰人作出的行政處罰，其對被處罰人聲譽的減損，幾乎伴隨被處罰人終身。可能造成被處罰人已經完全履行了《行政處罰法》所規定的義務并改正錯誤，但對被處罰人行政處罰措施并未完全終結。

（二）行政處罰決定可能侵犯個人隱私

《民法典》第一千零三十二條規定，自然人的隱私是指不愿被他人知曉的私密空間、活動、信息。隱私作為自然人享有的一項權利，是個人尊嚴和自由的體現，任何組織或者個人不得侵害他人隱私。關于違法行為人的個人信息是否屬于隱私的問題，有的觀點認為，盡管違法行為信息屬于公共信息，但違法行為人對違法行為信息中的個人信息仍享有隱私權，不能因違法行為人的個人信息置身于公共信息中，就弱化違法行為人應享有的隱私權。⑨ 本文認為，違法行為人對違法行為信息中的個人信息不享有隱私權，如姓名、性別、年齡等。⑩ 但當個人信息與違法事實中的敏感信息，如性取向、性生活相結合時，才可能形成具有隱蔽性、對應性、可識別性的個人隱私。《行政處罰法》第五十條規定，行政機關及其工作人員對實施行政處罰過程中知悉的個人隱私負有保密義務。同時，《中華人民共和國憲法》第三十八條規定，我國憲法保護公民的人格尊嚴。當隱私權遭受侵犯時，其直接表現為公民的人格尊嚴遭受損害，對隱私權保護的目的是維護公民的人格尊嚴。? 因行政處罰決定公開的內容可能包含被處罰人的個人隱私，貶損公民的人格尊嚴，行政機關在公開行政處罰決定的過程中，應當保持謹慎的態度，密切關注對被處罰人隱私的保護。實踐中存在行政單位公布行政處罰決定書時，未對行政相對人的身份信息進行隱匿化處理，檢察院以行政公益訴訟立案調查的情形。? 

（三）匿名化處理不影響行政處罰效能

《行政處罰法》第六條規定，行政機關實施行政處罰行為的目的在于糾正被處罰人的違法行為，教育被處罰人以外的第三人自覺守法，因而行政處罰包含對內、對外兩種效能。一是對內的效能。行政處罰一般包含減損被處罰人財產或限制被處罰人自由的內容，即包含對被處罰人違法行為的否定性評價。該否定性評價原則上足以起到對違法情節輕微，尚未構成刑事犯罪的被處罰人的警示教育作用。二是對外效能。行政處罰不僅包括對被處罰人的警示教育作用，還包含對被處罰人以外的第三人的警示教育作用。實踐中行政機關一般通過公開行政處罰決定的方式，表明行政機關對某一違法行為的否定性評價以及實施某一違法行為可能帶來的法律責任，達到社會治理的效果。但行政處罰決定公開的首要目的是強化對行政機關執法行為的監督，而行政處罰決定公開的風險警示作用屬于附帶功能。同時，聲譽制裁并非行政處罰決定公開的法定目的，不能將聲譽制裁與失信懲戒措施相混同。

基于行政處罰決定公開的定位，本文認為行政機關在公開行政處罰決定時，應對被處罰人的個人信息進行匿名化處理。首先，社會公眾關注的是違法行為事實與法律責任之間的關聯性，行政機關在公布行政處罰決定時，只需要描述違法行為事實及其法律后果，即可達到對被處罰人以外第三人的風險警示作用，無需公布被處罰人的個人信息。其次，行政處罰決定公開的目的是監督行政行為，并非為了加重被處罰人的處罰，即實施聲譽制裁。雖然行政處罰決定公開被處罰人的個人信息，可以在一定程度上加大行政處罰的警示教育作用，但行政機關客觀上對被處罰人實施的聲譽制裁行為的合法性尚存爭議，可能導致行政機關成為被訴對象。最后，未匿名化處理的行政處罰決定公開，可能引發輿情風險。在強化個人信息、隱私權保護的時代，行政機關更應注重對個人信息、隱私的保護，形成尊重個人信息、保護個人隱私的良好社會氛圍。在信息大爆炸的時代，行政處罰決定公開中存在的問題都可能成為輿論的焦點，影響行政機關的公信力。

行政處罰決定公開的考量

行政處罰決定公開涉及個人信息、隱私保護、程序正義、公共利益等問題，應堅持“以不公開為原則，以公開為例外”的基本立場。同時，在確需公開的例外情形中，仍需從行政處罰決定公開的目的、被處罰對象的類型以及公開獲益等方面進行綜合考量。

（一）合法性：以不公開為原則

公開、公正是法治政府的應有之義，執法公開是樹立政府權威和公信力的重要途徑。? 但執法公開的同時，也應堅持法無授權不可為的基本原則。行政機關能否可以公開行政處罰決定以及如何公開等問題都需要有法律的明確授權。當下的行政處罰決定公開的合法性存疑，容易引發爭議。一是行政處罰決定公開的既有規定存在沖突。以浙江省公安廳公開吳某聚眾淫亂案的行政處罰決定為例，根據《浙江省行政處罰結果信息網上公開暫行辦法》第六條、第七條規定，被處罰人姓名或者名稱、法定代表人姓名不屬于行政處罰決定公開應當隱去的內容，故浙江省公安廳公開行政處罰決定的行為符合省級政府規章的相關規定。但根據《公安機關執法公開規定》第十四條、第十五條第二款第（三）項規定，公安機關向社會公開法律文書，應當對自然人姓名作匿名化處理，僅保留自然人的姓氏，且應當刪除涉及公民個人隱私的信息，則浙江省公安廳公開行政處罰決定書的行為違反了國務院部門規章關于保護公民個人信息及個人隱私的相關規定。雖然根據最高人民法院關于《審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要（四）》的規定，國務院部門規章與省級政府規章對相同事項規定不一致的，應當優先適用省級政府規章對本行政區域內具體行政管理事項的規定。但行政處罰決定公開有其特殊性，既涉及政府信息公開，又涉及對被處罰人的二次懲戒。當行政處罰決定公開屬于后者時，很難將其歸入具體行政管理事項的范疇。且省級政府規章與部門規章對相同事項的相反規定，極大削弱了行政處罰決定公開的合法性。二是行政處罰決定以不公開為原則。2020年公布的《行政處罰法（修訂一審稿）》第四十五條第一款，表明了此時行政機關“以公開為原則，以不公開為例外”的立法態度。同年公布的《行政處罰法（修訂二審稿）》第四十六條，適當限縮了一審稿中行政處罰決定公開的范圍，要求行政機關遵守政府信息公開的有關規定。2021年公布的《行政處罰法》第四十八條，再次限定行政處罰決定公開的范圍，僅要求行政機關公開具有一定社會影響的行政處罰決定。由此可見，立法者最終采納行政處罰決定“以不公開為原則，以公開為例外”的基本立場，應當嚴格限制行政處罰決定的公開。然而實踐中的行政處罰決定公開，并未遵循《行政處罰法》確立的“以不公開為原則，以公開為例外”的基本立場，明顯有違立法本意。

（二）必要性：以公開為例外

行政處罰決定公開具有特殊性，只能作為例外情形予以考量。只有履行嚴格的法定程序并具備依法公開的條件時，才能予以公開。《行政處罰法》第四十八條將應當公開的行政處罰決定限定為“具有一定社會影響”的案件，但該法并未規定社會影響的判斷標準。本文認為，可以從以下三個方面判斷某一案件是否具有一定社會影響以及是否應予公開。

1.公開目的考量。互聯網時代的背景下，行政機關公開的行政處罰決定會在短時間內快速傳播，很可能給被處罰對象帶來影響程度較深的二次傷害。若行政機關公開行政處罰決定的目的是保障公眾的知情權、監督權，則無需過多公開被處罰人的個人信息，或者公開通過匿名化處理過的行政處罰決定。若公開的目的是對被處罰對象再次實施“聲譽罰”，則僅公開行政處罰決定書的摘要和姓名，并不能直接將被處罰對象與違法實施相關聯，也無法實現懲戒的目的。現階段的行政處罰決定公開完全處于匿名化處理與全面公開的模糊地帶，既無法實現對個人隱私權的保護，也無法實現對被處罰對象的聲譽處罰。因此，應當嚴格區分行政處罰決定公開的目的。? 對于監督行政執法行為的行政處罰決定公開，可以采用匿名化的方式公開；對于實施聲譽罰的行政處罰決定公開，則可采用完全公開的方式。但后者的采用，應以嚴格的程序正義為前提，將聲譽罰作為新型的行政處罰措施，嚴格限制聲譽罰的適用。

2.主體類型考量。行政處罰決定公開針對不同的被處罰對象，會產生不同的法律效果與社會效果。因此，需要對被處罰對象的主體類型進行劃分，以確定針對性的標準，發揮行政處罰決定公開的最大效能。本文針對不同主體的特性，將被處罰對象劃分為自然人和企業兩個大類，自然人類別下再細分為公眾人物和非公眾人物兩個類型。一是可以明顯降低企業行政處罰決定公開的限制。企業的經營活動與社會公眾聯系緊密，其違法行為影響廣泛，具有很強的公共屬性。一旦出現行政違法行為會對公共利益產生不利影響，且公開其行政處罰決定的警示教育作用明顯，故對于企業的行政處罰決定應遵循“以公開為原則，以不公開為例外”。? 二是可以適當降低公眾人物的行政處罰決定公開限制，但應嚴格限制普通民眾的行政處罰決定公開。以嫖娼案為例，普通民眾嫖娼和公眾人物嫖娼的行政處罰決定的公開范圍并不一致。公眾人物在享受自身高曝光率帶來紅利的同時，也需要承擔更高的注意義務。公開公眾人物的行政處罰決定，可以嚴格規范娛樂圈的亂象，發揮公眾人物的社會引領作用。相比之下，普通民眾的社會關注度不高、社會影響力較小，公開其行政處罰決定，并不能取得良好的社會效果。

3.公開獲益考量。行政機關公開行政處罰決定書需要在個人隱私保護和社會公共利益之間進行平衡，公開目的和主體類型的考量，主要是通過限制公開來維護被處罰對象的權益，而公開獲益考量則是從公開能夠帶來的正面效應進行衡量，在公開作為例外的前提條件下，只有公開能夠帶來較大的社會公共利益，才能觸發行政機關對外公開行政處罰決定的機制。行政機關公開被處罰對象的信息并不是沒有任何成本的工具，而是需要衡量公開帶來的收益能否超過帶來的潛在風險。

 注    釋 

① 浙江政務服務網，https://www.zjzwfw.gov.cn/zjservice/matter/punishment/index.do?webId=1，2023年6月15日訪問。

② 趙宏：“聚眾淫亂者的個人信息和違法細節應該公開嗎？”，https://m.thepaper.cn/baijiahao_23178340，2023年6月15日訪問。

③ 孔祥穩：《行政處罰決定公開的功能與界限》，《中外法學》2021年第6期，第1619-1637頁。

④ 熊樟林：《論作為“權力”的行政處罰決定公開》，《政治與法律》2023年第2期，第41-159頁。

⑤ 許娟、黎浩田：《論網絡聲譽罰的程序保障——以行政機關公布平臺企業違法事實行為的規制為切入》，《學海》2022年第6期，第184-193頁。

⑥ 黃锫：《行政執法中聲譽制裁的法律性質與規范形態》，《學術月刊》2022年第5期，第95-106頁。

⑦ 王瑞雪：《聲譽制裁的當代圖景與法治建構》，《中外法學》2021年第2期，第446-464頁。

⑧ 孫麗巖：《論行政處罰決定公開的利益權衡——從與刑事制裁公開的對比角度》，《政法論壇》2021年第6期，第70-83頁。

⑨ 許蓮麗：《論違法行為信息公開中的隱私權保護——重慶高考“加分門”事件引發的思考》，《行政法學研究》2010年第1期，第139-144頁。

⑩ 王軍：《行政處罰信息公開與隱私權保護》，《北京行政學院學報》2011年第1期，第103-106頁。

?黃明濤、王冕蓉：《涉隱私行政處罰決定公開的憲法約束》，《華南理工大學學報（社會科學版）2023年第1期，第127-136頁。

? 中華人民共和國最高人民檢察院，https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202111/t20211107_534694.shtml，2021年11月7日發布，2023年6月16日訪問。

? 同上注3。

? 湯瑩：《過程論視角下公開行政處罰決定的法律控制》，《法學》2023年第3期，第37-50頁。

? 鄧璇：《目的檢視下<行政處罰法>第48條制度探析》，《云南警官學院學報》第2023年第1期，第118-123頁。

（作者：江小舟  符史源）