
【摘要】“一帶一路”從提出以來,取得的成績舉世矚目。然而,發展中蘊含的問題亦隨之而來。2017年5月14日,習近平總書記在“一帶一路”倡議國際合作高峰論壇中強調“要加強國際反腐合作,讓‘一帶一路’成為廉潔之路。”境外投資腐敗的現象令人質疑“一帶一路”倡議的質量,境外投資腐敗會使得某些企業得到機會獲得發展;然而相比較某個企業的發展,我們更要重視多個企業的發展。因此,我們不能忽視腐敗之風帶來的影響。投資腐敗的危害后果是多方面的,比如不正當競爭、增加成本、無公平正義、透支“一帶一路”沿線國家對中國政府的信任等。千里之堤潰于蟻穴,腐敗之風不可長。對此,精準分析“一帶一路”背景下的腐敗現象成因,以及腐敗現象危害,并科學有效地控制“一帶一路”建設過程中的腐敗風險,對推動“一帶一路”合作高質量發展,打造中國形象,推動國內企業更好、更快地“走出去”具有重要的現實意義。
【關鍵詞】 廉潔 腐敗 一帶一路 監管 防治
一、“一帶一路”特征及意義
國家主席習近平在2013年的9月、10月分別提出了建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議,即“一帶一路”。“一帶一路”是依托于中國和沿線相關國家既有的多邊雙邊機制,借助現行的區域合作發展平臺,以和平發展為主旋律,借用古代絲綢之路的歷史文化符號,與沿線國家積極發展經濟合作伙伴關系,共同打造政治、經濟、文化、責任、命運共同體。到2016年6月底,中歐班列累計開行1881列,其中回程502列,實現進出口貿易總額170億美元。①然而,經濟繁榮的背后卻也面臨著許多問題。據相關數據統計,在2016年,僅核心基建項目我國在沿線國家投資總額就達4930億美元。在大力投資沿線國家項目的同時,投資的安全性也是不可忽視的問題。根據“透明國際”發布的腐敗數據體系中的“腐敗感知指數”(簡稱CPI),可發現“一帶一路”沿線國家平均得分為35,比CPI數據所覆蓋的所有國家平均分(43分)低了18.6%。這意味著,這些國家的腐敗程度非常嚴峻,腐敗問題應當成為境外投資所應當關注的核心焦點。② 全面從嚴治黨、依法治企成為黨的十八大以來治國理政的重要舉措,企業境外投資也應該遵循相關法律法規,不應把它視之“法外之地”,應把“一帶一路”倡議建設納入法治廉政建設的范疇。
二、“一帶一路”戰略背景下境外投資腐敗現象成因
(一)從國家的發展階段來看,“一帶一路”沿線國家人均國民收入的水平較之發達地區相比有明顯差距,各地的經濟社會發展不均衡,面臨較大的挑戰
即使是沿線上的高收入國家,也相對依賴其自身資源抑或是地理位置,經濟發展模式相對單一,各種問題如同緊箍咒死死抑制住了沿線國家的經濟發展。從經濟社會發展的一般規律來看,處在前述階段的時候,一個社會的各種制度往往存在各種漏洞,漏洞多的地方就有腐敗。根據透明國際近些年來的清廉指數排行顯示,沿線相關國家大多排名比較靠后。一個國家的腐敗程度較低,是各種因素的產物,如改進制度、加強懲罰性權力和廉正文化,從而形成良性循環。相反,在一個高度腐敗的國家,制度、懲罰和文化一般都有缺陷——體制上的差距、更低的處罰和對腐敗的社會容忍,導致惡性循環。在周圍環境都呈腐敗的情況下,參與腐敗往往是一種成本較低的選擇。與國內經濟建設項目相比,國際經濟合作的代價本身是高昂的,拒絕參與腐敗又會導致國際經濟合作的失敗幾率和成本增加。在商業賄賂可能降低成本和增加利潤的情況下,商業賄賂往往會成為企業的一種最佳選擇。
(二)從社會狀況的角度來看,“一帶一路”沿線國家有許多矛盾和沖突
一般意義上的政治和社會矛盾是常態,與之相伴的還有恐怖主義的影子。由于外部力量的干預,一些問題在很長一段時間內無法解決。政治和社會不穩定的因素影響人們對于未來發展的期望,導致長期行為減少和短期行為增加。國際經濟合作本身很容易受到嚴重的信息不對稱、對合同執行的更多限制、對法律凝聚力和其他因素的更多障礙、高交易成本以及合作伙伴傾向于短期行為的影響。沿途各國的政治和社會不穩定加劇了這種短期行為的偏袒,各種投資商快來快走,正常的進度被打亂,背后的重要原因就是商業腐敗,這一系列因素為商業腐敗的出現,奠定了牢固的基礎。
(三)從文化傳統的角度來看,“一帶一路”沿線的大多數國家都有悠久的歷史,它們的文化傳統都有自己的特點
首先,我們必須要肯定的是歷史文化多樣性具有積極價值,可以促進國際合作、文化旅游、文化創意和其他相關產業的經濟發展。但同時也有其缺點,不同文化習俗之間的溝通交流是一個大問題,雞同鴨講時有發生,在此不利于溝通的情況之下,有很大可能會增加交易成本。在一個擁有完備的法律制度、嚴厲的懲罰措施和法律意識較強的國家,為了降低交易成本,不管是本國企業還是外國企業或者是個體戶,都會在法律許可的范圍內尋找方法;而在一個法律制度不完善、懲罰力度薄弱、對法律的遵守程度低的國家,通過賄賂達成交易成本的降低,往往會成為追逐利益的企業或者個人的第一選擇。
三、境外投資腐敗的危害后果
首先,如果中國企業或中方員工是行賄的一方。當一項投資通過商業賄賂來達成,這種競爭明顯屬于不正當競爭。當經濟交易通過商業賄賂達成時,必將導致競爭中的失利者不滿意。一方面,通過行賄所付出的財務或者輸送的利益會增加交易的成本;另一方面,即使通過行賄贏得了交易,也必然導致國際形象受損。一旦對商業賄賂問題進行了審查和查處后,在前一期間內所支付的財物或者所輸出的利益將會成為沉沒成本,甚至在前一期間的正當投資也有可能變成沉沒成本。當行賄事件通過一國的法律調查程序得到證實時,自身立刻會在國際社會變為腐敗的形象,自身利益也會在更廣泛的范圍內受到損害,這將導致參與未來國際經濟合作的交易成本上升。
其次,如果中國企業或中方員工是接受行賄的一方。從商人的角度來看,商人以利為本,做任何事情都總是希望用最小的投入獲得最大的回報,那么商人行賄就是想要支付比預期投入更少的費用,這就意味著中方企業或者員工原本應保護的正當利益會因為接受行賄而失去。同時,與前述情況相似,當行賄事件被揭露后中國企業或員工的自身形象不論是在國際上還是國內都會受到極大的損害,同時還會削弱信心基礎,增加未來參與國際經濟合作的交易成本。
再次,如果中國企業或中方員工是行賄受賄行為的中間人。即便是中國企業或員工本身不接受賄賂或者不行為,但如果涉及賄賂,他們的形象也會受到損害。就跟前述兩種情況一樣,會削弱信心基礎,增加未來參與國際經濟合作的交易成本。
由上述分析即可得知,無論中方企業或員工在境外投資行賄受賄中充當何種角色,只要參與了其中,其結果無異于自掘墳墓,也將無可避免地增加未來交易的成本。作為一家企業,商業腐敗也會對其內部管理造成巨大損害,損害企業內部的氛圍,容易滋生內部犯罪等不良行為,影響企業的長期發展。這是極其不利于“一帶一路”發展戰略的。積極開展建設反腐敗機制才是我國與沿線各國所需要的,這有利于沿線各國的經濟社會發展,是我國與沿線各國共同的價值追求。
四、“一帶一路”背景下境外投資反腐敗防治機制構想
腐敗這一話題由來已久,是世界各國都存在的難題,從古至今都難以根治。治理“一帶一路”倡議中各沿線國家國際經濟合作中境外投資腐敗問題,不但需要常規策略,還需要考慮其特殊性,需要政府、行業、企業、民眾等多方主體的共同努力,同心同力打造一條“廉潔之路”。
一是加快我國關于境外投資反腐敗專門法律的立法,加強對境外投資運營監督管理。針對國際投資腐敗的問題,現目前我國并未有專門的立法對其規制,主要還是依靠刑法和專門性的黨內紀律規范對行賄受賄等腐敗行為進行認定。盡管《刑法修正案八》使我國海外領域中的腐敗問題有法可依,但懲治力度卻十分薄弱,僅僅規定了海外腐敗行為比照賄賂非國家工作人員罪的刑期及罰金適用。在高額的利益面前,如此低的刑罰顯得極其輕微。雖然近幾年我國制定的相關雙邊投資條約的質量有了顯著的提升,但涉及的內容依然是老幾樣,以投資保護、征收、損害與損失的補償、締約方之間的爭端解決、透明度等問題為主,并未涉及到境外投資腐敗問題的規制。故而,筆者認為我國應跟隨國際趨勢,盡快建立相關法律制度,制定出臺專門的《反商業賄賂法》,明確相應名詞界定、調查程序、訴訟處罰方式,促進境外投資反腐敗機制體系化建設。同時,將境外投資腐敗等職務違法犯罪行為納入《中華人民共和國監察法》監察范圍,為“一帶一路”重大項目建設提供法治保障,加大對腐敗行為的打擊懲戒力度,凈化“一帶一路”沿線項目建設投資環境。
二是加強企業內部控制機制建設,保證相關節點符合法規規定。對企業海外投資的監督是一個系統的工程,它不僅需要母國有完備的立法、有效的執法,更需要企業內部有有效的監督體制。只有通過協同合作,腐敗才能在“走出去”的過程中得到有效的預防和解決。企業的海外投資從本質上來講是國際經濟合作的一種表現形式,由政府搭臺,企業唱戲。無論是從企業自身長遠發展來考慮,還是從維護中國企業的國際形象,響應國家號召推動“一帶一路”倡議實施,企業都必須完善好內部控制機制,確保企業的合法經營。企業必須切實考察“一帶一路”沿線國家的具體情況,面對政局不穩、制度不完善、文化傳統各異等時機情況,企業必須具體情況具體分析制定相應的發展策略。其一,要確保關鍵“節點”合法合規,投資時對投資國的腐敗形勢做相應的評估,遵守投資國相關的法律規定,構建符合投資國法律法規要求的財會制度,建立企業信用制度,嚴肅財經紀律。其二,要完善公司治理結構,強化公司監事會和中小股東對境外投資活動的監管作用,強化企業內部的激勵約束機制,完善公司信息披露制度,推行境外項目運營人員簽署反腐敗承諾書制度,加強企業內部廉潔文化建設。無論是外部環境,還是內部因素,都要加強建設、學習,內外兼修方能金剛不壞。
三是加強境外企業黨組織建設工作,強化黨內法規的執行。越來越多的企業開始響應“一帶一路”倡議的號召走出國門。③ 這些走出國門投資海外的企業,都應該根據黨的十九大報告在企業內部建立黨組織。因此,境外企業黨建問題就成為新形勢下基層黨組織建設面臨的新問題。與國內企業比較來說,境外企業距離國內距離較遠,對其掌控力弱,企業的經營活動較之國內相對自由,尤其是在“一帶一路”倡議發展紅火的情況下,沿線國家項目多、機會多,讓黨員干部的思想素質面臨極大的挑戰。提高境外企業黨員黨性修養,加強黨組織建設不僅是貫徹十九大會議精神的重要體現,也是提高境外企業員工凝聚力、廉潔力、向心力的重要舉措。總的來說,就是要對黨員嚴格要求,加強思想政治教育。加強黨規黨紀教育,從思想道德方面筑起企業黨員拒腐防變的牢固防線,堅決抵制海外資本主義腐朽思想和生活方式的侵蝕。加強對黨員干部嚴格管理,加大監督力度。反腐重心前移,對企業中的黨員干部要實施有效的監督方法,提高監督水平,杜絕以權謀私的機會。更要嚴肅黨紀,嚴懲腐敗分子。加大對黨員干部違反政治紀律行為的懲處力度,尤其是懲治腐敗行為,一定要旗幟鮮明,態度堅決。
四是熟悉東道國反腐敗相關法律,塑造自身商業道德。當前各國都高度重視對于國際商業賄賂的監管,在經濟全球化的背景之下,都紛紛引入了治理腐敗的全新觀念,包括但不限于把賄賂外國官員或者國際公共組織官員的行為規定為犯罪,通過制定法律規制本國及在本國境內的外國公司的賄賂行為。作為走出國門在境外投資和經營的中國企業,需要主動學習和掌握國際上關于商業賄賂的規定,投資國法制環境、腐敗狀況、相關規制法律與監管機構的有關信息。不僅如此,還需要在企業內部做到自檢自查,擯棄商業陋習,重塑商業倫理道德,針對企業可能存在的腐敗風險建立常態化自查機制,以便更好地應對境外投資的新挑戰。
五是加強國家反腐合作,明確自身責任義務。習近平總書記在“一帶一路”高峰論壇上明確表示要加強國際反腐合作,讓“一帶一路”成為廉潔之路。④ 腐敗問題是當今各國經濟發展的頭號障礙,“一帶一路”沿線國家應把反對和懲治腐敗作為共同的價值追求。因為只有形成共識、共同發力,才能有效預防和治理涉及多方共同利益的重大項目建設過程中出現的腐敗問題。中國作為“一帶一路”倡議的提出者和推動者,應以身作則,積極引導和推動沿線國家形成反腐共識。建設信息共享的共同打擊商業賄賂工作機制。暢通沿線國家反腐敗情報溝通渠道,力爭在政府間的雙邊或多邊對話機制中加入預防和治理腐敗行為的內容,促使相關國家和部門的訴求能夠得到及時的反饋和響應。加快建設反腐敗國際合作。適時簽訂反腐敗合作備忘錄、引渡協議、刑事司法協助協議等,在廣泛合作的基礎上逐步建立起比較完整的“一帶一路”反腐敗國際司法合作體系。
六是建設沿線國家爭端解決機制。2018年1月23日,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議并發表重要講話,會議審議通過了《關于建立“一帶一路”爭端解決機制和機構的意見》。會議強調,建立“一帶一路”爭端解決機制和機構,要堅持共商共建共享原則,依托我國現有司法、仲裁和調解機構,吸收、整合國內外法律服務資源,建立訴訟、調解、仲裁有效銜接的多元化糾紛解決機制,依法妥善化解“一帶一路”商貿和投資爭端,平等保護中外當事人合法權益,營造穩定、公平、透明的法治化營商環境。⑤ 目前,我國通過在國內設立國際商事法庭把“一帶一路”相關的調解、仲裁訴訟等糾紛解決方式整合到一個平臺當中,并可以依據當事人本身的意愿,通過由國際商事法庭出面邀請國際商事調解機構或國際商事專家委員會的成員對案件爭議進行調解的方式解決糾紛。但并不是“一帶一路”沿線國家所有涉及“一帶一路”的商事案件糾紛都適合拿到國內國際商事法庭解決,沿線國家對于爭端解決機制的出臺以及爭端解決機構的設立訴求也很強烈,沿線國家設立一個共同的“一帶一路沿線商事仲裁庭”也是非常有現實需要的。
結 語
① 舞動的雙翼豐碩的成果——“一帶一路”建設回眸與愿景,新華社,2017.1.3
② “一帶一路”背景下境外投資腐敗風險的法律防范
③ “一帶一路”沿線重點投資過稅收風險及其應對策略研究,徐嘉勉。
④ 《論商業賄賂犯罪的偵辦難點與打擊策略》,董威威、王松麗
⑤ 《習近平“人類命運共同體”戰略思想研究》
(作者:文建 周子睿)